Budgetstöd ger resultat vid gemensamma mål

Hälsa och undervisning är två områden som visat på en positiv utveckling efter sex års budgetstöd till Mali. Fler elever går i skolan, fler lärare har utbildats och nya skolor har byggts. Befolkningens avstånd till närmaste hälsoklinik har generellt minskat tack vare ökade investeringar i grundläggande hälsovård, vilket ökat antalet besökare. Bland annat föder allt fler kvinnor barn med hjälp av en barnmorska – andelen assisterade barnafödslar har ökat från 40 till drygt 60 procent under de sex åren som Mali fått budgetstöd.

Det var några av de slutsatser som lyftes fram när en utvärdering av budgetstödet  till Mali presenterades på Sida den 13 januari. Rapporten är framtagen av en grupp givare inom OECD:s biståndskommitée DAC, i samarbete med EU. Andrew Lawson som lett arbetet förklarade att en svårighet med att utvärdera budgetstödet är risken att dra felaktiga slutsatser av vad som har lett till en viss förändring. Om fattigdomen minskar kan givaren se det som en direkt konsekvens av budgetstödet, även om så inte är fallet. Därför gjordes ett omfattande metodutvecklingsarbete i DAC:s regi, innan utvärderingen genomfördes.

Budgetstöd innebär att ett givande land eller institution ger stöd direkt in i ett mottagarlands nationella budget. Färre länder än tidigare får budgetstöd av Sverige. Biståndsformen står för sex procent av Sidas totala bistånd.

Förutom i Mali har utvärderingar av budgetstödet samtidigt genomförts i Tunisien och Zambia,(dit Sverige avslutade sitt budgetstöd 2010.)  Andrew Lawson förklarade att de viktigaste slutsatserna från utvärderingarna går igen i de tre mottagarländerna. 

– Budgetstöd är en bra och kostnadseffektiv metod för att stödja ett land där målen är tydliga och delas av givare och mottagare. Det gäller framför allt områden som inte är så komplexa, som hälsa och undervisning, förklarade Andrew Lawson. Då finns det bevis för att budgetstöd fungerar.

 En del av den kritik som förts fram mot budgetstödet genom åren är svårigheten att se vart pengarna tar vägen, eftersom de går in i den allmänna statskassan när de når landet. Att ett land säger att de ska satsa på en sak, men istället lägger pengarna på något annat, är ett annat problem som dock är svårt att bevisa.

Andrew Lawson betonade att budgetstödet har två komponenter: finansiering och dialog. Han håller inte med om att budgetstödet är en blank check, utan beskriver snarare checken som ”grå”, eftersom det ställs tydliga krav för att få ta emot budgetstöd. Att pengarna använts rätt var en tydlig slutsats i utvärderingen från Mali. I de länder där kriterierna inte uppfylls kan utbetalningarna däremot avbrytas.

Att det finns en starkt politisk aspekt med budgetstödet blev tydligt när Sida stoppade utbetalningarna av stödet till Zambia. Det bekräftade Georg Andrén, biträdande chef för Sidas långsiktiga programsamarbete, som deltog i paneldiskussionen:

– När vi tittade på de kriterier som en regering ska uppfylla för att få budgetstöd kunde vi slå fast att Zambia hade gjort framsteg inom alla fem områden och alltså uppfyllde kraven rent tekniskt.
Men på grund av den politiska situationen, med korruptionsskandaler och beslutet att inte driva ärendet mot förre presidenten Chiluba vidare, kunde vi inte fortsätta stödet. Det var omöjligt att säga ja rent politiskt.

En fråga som Torbjörn Becker, ekonomie doktor vid Handelshögskolan i Stockholm, lyfte fram vid den efterföljande paneldebatten var hur man kan veta om budgetstödet är bättre än annat bistånd eller ej:

– Ledde budgetstödet till Mali till en snabbare ökning av kvaliteten i hälso- och utbildningssektorerna än om pengarna gått via projektstöd? Det skulle vara intressant att undersöka. Jag tror inte att vi blir förvånade över att se att vi kan förvänta oss en god effekt när givarnas och regeringarnas prioriteringar stämmer överens. Frågan är om budgetstöd ger något mer än andra biståndsformer?

Andrew Lawson menade att i fallet Mali hade motsvarande förbättringar inom hälsa och utbildning helt enkelt inte kunnat åstadkommas genom projektstöd; det hade varit för omfattande. Lawson lyfte också fram andra fördelar med budgetstödet såsom att det underlättar samarbetsländernas planering och stärker landets offentliga finansiella styrning. Budgetstödet bidrar också till en god dialog mellan givar- och mottagarländerna.

Så, en viktig slutsats när det gäller budgetstödet är att givare kan förvänta sig goda resultat om det finns gemensamma mål som inte är alltför komplexa. Det gäller särskilt inom områden med väl utarbetade policyer. Att sätta upp villkor för utbetalning av stödet är viktigt för nå de mål som satts upp i mottagarlandet, men det är inte ett effektivt medel att genomdriva ändringar av ett lands politik. Allt i enlighet med devisen ”man kan inte köpa reformer utifrån”.