Publicerad: 2009-08-24 på Newsmill
Jag har haft ansvar för Sveriges biståndspolitik i snart tre år. Under denna period har Sveriges statliga bistånd uppgått till sammanlagt omkring 100 miljarder kronor. Bara i år motsvarar det ungefär 93 miljoner om dagen. Varje krona styrs av målet att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor.
För att säkerställa att dessa miljarder faktiskt uppfyller detta mål har alliansregeringen genomfört den största förändringen av svenskt bistånd på 40 år:
• Vi har fokuserat biståndet till ett mindre antal länder för att säkra ett kvalitativt engagemang där vi är kvar.
• Vi har sett över vårt multilaterala bistånd och utvärderat de multilaterala utvecklingsorganens effektivitet och relevans.
• Vi har antagit program för ökad mål- och resultatstyrning och stärkt återrapporteringskraven inom hela utvecklingssamarbetet.
• Vi har för första gången någonsin lämnat över en skrivelse om biståndets resultat till Riksdagen.
• Vi har banat väg för en mer effektiv biståndsmyndighet.
• Vi har klargjort våra övergripande prioriteringar, demokrati och mänskliga rättigheter, miljö och klimat, samt jämställdhet och kvinnors roll i utveckling.
Trots dessa förändringar är jag inte nöjd. Jag tillträdde som minister för att ta ett dubbelt ansvar - gentemot svenska skattebetalare och fattiga människor i utvecklingsländerna. Idag , efter mer än tusen dagars intensivt reformarbete, ställer jag mig frågan i vilken utsträckning det egentligen är möjligt att leva upp till ansvaret för att dessa pengar alltid används rätt och alltid gör nytta. För även om det finns många exempel på enskilda lyckade biståndsinsatser som åstadkommit precis det som varit avsikten, måste jag som biståndsminister även veta att biståndet i sin helhet bidrar till utveckling. Låt mig förklara hur jag menar.
Jag är inte nöjd förrän jag kan garantera, eller åtminstone på ett övertygande vis leda i bevis, att svenska biståndsmedel i sin helhet verkligen bidrar till fattigdomsbekämpning, frihet och framsteg i utvecklingsländerna. Jag är helt enkelt inte nöjd förrän jag kan säga att biståndet är effektivt.
Det största hotet mot ett effektivt bistånd är förekomsten av korruption i miljöer där biståndet verkar. Med jämna mellanrum uppmärksammas skandaler, men kan vi säkerställa att alla fångas upp i våra system och i så fall hur?
Korruptionsskandal i Zambia
Låt mig ge ett aktuellt exempel på våra tillkortakommanden. I Zambia har Sverige varit engagerat som biståndsgivare sedan landets självständighet 1964.
I början av sommaren uppdagades en korruptionsskandal inom det zambiska hälsoministeriet. En granskning gjord av zambiska riksrevisionen visade att 32 miljarder kwacha (ca 50 miljoner SEK) förskingrats under tidsperioden januari 2008 till 31 maj 2009. Av dessa ca 50 miljoner kronor har 26 miljoner förskingrats från en sk basketfinansiering som bl a Holland, Kanada och Sverige bidrar till. Resten har förskingrats från Globala Fonden samt från medel från den zambiska statsbudgeten. Eftersom Sverige bidrar såväl till Globala Fonden som till statsbudgeten via det generella budgetstödet, innebär detta att svenska medel förskingrats även här. Indikationer finns på att oegentligheter pågått sedan början av 2000-talet. Det är en stor skandal, som uppmärksammats i både zambiska och andra afrikanska och internationella medier. I Sverige har det varit anmärkningsvärt tyst. Denna tystnad bekymrar mig. Därför berättar jag som ansvarig minister nu om detta själv.
Zambias riksrevision och antikorruptionskommission har agerat. Flera revisorer har placerats på ministeriet. En brottsmålsutredning har inletts. En arbetsgrupp med representanter från givare och zambiska hälsoministeriet har bildats. En handlingsplan har fastslagits och åtgärder för fortlöpande kontroll införts. Sverige har erbjudit sig att bidra med revisionsexpertis. Svenska utbetalningar har frysts i avvaktan på en finansiell revision. Sidas egen korruptionsgrupp ska resa till Zambia för att göra egen genomgång av lärdomar för korruptionsarbetet.
Jag känner stor besvikelse över att miljoner förskingrats, inte minst i vetskap om konsekvenserna för hälsoministeriets förmåga att leverera sjukvård. Men det vore fel att säga att jag blir förvånad, eftersom jag vet att stora kapitalflöden som bistånd riskerar att bli en alltför stor frestelse om inte effektiva spärrar finns som förhindrar korruption.
Samtidigt känner jag en stor lättnad över att den zambiska riksrevisionen - tack vare att en sk whistle blower ("visselpipa") uppmärksammat den zambiska antikorruptionskommissionen om korruptionen inom hälsoministeriet - nu vidtar åtgärder för att utreda fallet och ställa de ansvariga inför rätta. Som ansvarig biståndsminister kan jag dock inte undvika att ställa frågan: Hur lång tid skulle ha kunnat passera utan att vi som biståndsgivare själva hade märkt något om det inte varit för denna "visselpipa"?
Mest av allt känner jag dock en oro över att detta korruptionsfall med största sannolikhet vare sig är en engångsföreteelse eller ett undantag. Denna oro bottnar i en stigande insikt om att korruption dagligen undergräver svenska och andra utvecklingsinsatser runtom i världen utan att vi får kännedom om det i tid. Och att vi själva, trots tydliga etiska riktlinjer och avsiktsförklaringar, fortfarande är för dåligt rustade för att effektivt förebygga och bekämpa korruption. Det duger inte.
En omöjlig nolltolerans?
Jag har ofta talat om min nolltolerans mot korruption. Men ju längre jag arbetat med bistånd, desto mer har jag kommit att tvivla på att det i praktiken är möjligt att fullt ut omsätta en sådan inställning i de miljöer där biståndet verkar. För vad innebär egentligen nolltolerans? Jag tror att en del av dem som talar om nolltolerans egentligen inte vill se vad nolltolerans innebär. Självfallet innebär det att aldrig acceptera att biståndsmedel försvinner ner i korrupta tjänstemäns fickor. Självfallet innebär det att inte stärka regimer som ser mellan fingrarna på korruption inom de institutioner som de ansvarar för. Självfallet innebär det att stärka riksrevisorer och skydda "visselpipor". Men det är också något mer än så. Jag är till exempel inte övertygad om att biståndet i sig aldrig göder korruption i de miljöer där vi är verksamma. Därför bedömer jag att det i biståndets värld idag är ett omöjligt ansvar att förverkliga nolltolerans mot korruption.
Fattigdom och korruption går ofta hand i hand. Korruption är på samma gång både ett uttryck för och en följd av underutveckling. Det är ett faktum att de flesta av de länder som får bistånd också ligger i botten av Transparency Internationals lista över världens mest korrupta länder. Transparency Internationals Corruption Perception Index (CPI) mäter graden av korruption i offentlig förvaltning och politisk verksamhet såsom den uppfattas av insiktsfulla bedömare. Medan Sverige tillsammans med Nya Zeeland och Danmark i CPI 2008 hamnar på första plats med högst poäng (9,3 av 10) får merparten av Sveriges biståndsländer under 2,5 på den skala från 1-10 där 1 motsvarar en bedömning av den offentliga sektorn som högst korrupt. Inget av de samarbetsländer med vilka Sverige bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete får ett betyg över 3,5.
Det betyder inte att korruption präglar dessa länders hantering av biståndsmedel, men att biståndet verkar i en miljö som i hög grad präglas av korruption. Detta sätter hela kampen mot fattigdomen på spel. Transparency International har konstaterat att en fortsatt hög korruption i låginkomstländer riskerar att leda till en humanitär katastrof. Vi måste mot den bakgrunden ta på allvar att vi i decennier betalat ut miljarder i bistånd till länder där korruptionen ökat snarare än minskat.
Skattepengar får inte överlåtas åt slumpen
Det aktuella Zambiaexemplet illustrerar inte bara ett av biståndets huvudproblem utan också flera brister hos oss själva. Det är helt enkelt alltför ofta slumpen som avgör om vi får kännedom om korruption eller inte.
Jag vill inte överlåta några skattepengar åt slumpen. Jag vill kunna se svenska skattebetalare och utvecklingsländernas fattiga i ögonen. Korruption är alltid allvarligt, men jag föreställer mig att fler än jag känner en särskilt stor besvikelse när skattepengar eller donationer som just är avsedda att bekämpa nöd och fattigdom och att främja fungerande institutioner hamnar i orätta händer.
Det finns förvisso policies och riktlinjer och handlingsplaner för att bekämpa korruption. Det finns antikorruptionsmanualer och antikorruptionsprojekt. Det finns fastställda processer för hantering av korruptionsärenden och en utredningsgrupp som ansvarar för utredningen. Sidas egen antikorruptionsregel reviderades i december 2008 och bygger på förhållningssättet att aldrig acceptera, alltid agera och alltid informera vid misstanke om korruption.
Regeringen gav redan i början av 2007 Sida ett uppdrag att redovisa vidtagna åtgärder för att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. Min bedömning är att Sida utifrån sina förutsättningar gör ett ambitiöst arbete med att motverka och upptäcka korruption.
Därutöver fick institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) i juli 2007 ett uppdrag att genomföra en utvärderig av UD:s och Sidas arbete för att förebygga korruption av svenska bidrag inom utvecklingssamarbetet.
Men det räcker uppenbarligen inte.
Dags att se verkligheten som den är
Om vi ska kunna bekämpa fattigdomen på riktigt måste vi börja med att erkänna hur verkligheten ser ut.
Betyder det att vi som biståndsgivare måste acceptera att en del av biståndet alltid kommer att försvinna i korruption? Svaret på denna fråga är ett obetingat nej.
Men ett läge när det gång på gång visar sig att biståndet inte kan göra det som biståndet är avsett för - att bekämpa fattigdomen - vad krävs då av biståndet i en värld där korruptionen är ett faktum?
Kan det till och med vara som den zambiska ekonomen Dambisa Moyo hävdar, att bistånd kanske inte är en del av en möjlig lösning, utan faktiskt en del av problemet? Vi måste, som en av världens i särklass största biståndsgivare, våga ta oss an den frågan.
Dessa frågor, som berör vår hantering av miljarder skattekronor, är så stora att jag varken kan eller bör besvara dem på egen hand. Därför ber jag nu om hjälp och välkomnar alla er som bryr er om kampen mot fattigdomen och hanteringen av biståndsmedel att delta i nästa steg i arbetet för ett smart bistånd som gör nytta på riktigt. För även om jag ställer mig frågande till om det i praktiken är möjligt att fullt ut leva upp till ansvaret för att Sveriges bistånd alltid används rätt och gör nytta i en värld där korruptionen är ett faktum, så är ansvaret ytterst mitt. Nu vill jag få er hjälp att ta detta ansvar.
I morgon tisdag tänker jag berätta hur jag vill att det ska gå till. Jag ser fram emot en öppen debatt.
Gunilla Carlsson, biståndsminister
