13 frågor och svar om svenskt budgetstöd

1. Vad är egentligen budgetstöd?

Budgetstöd är ett långsiktigt finansiellt stöd till en större del av ett lands utvecklingspolitik. Det innebär att man delfinansierar samarbetslandets plan eller strategi för att minska fattigdomen. Det kan handla om satsningar på hälsovård, utbildning och förbättrad infrastruktur. Därtill förs en dialog om reformer för att förbättra effektiviteten i den statliga förvaltningen, vilken ofta kompletteras med stöd till det arbetet. Budgetstödet följs upp via ett gemensamt mål- och resultatramverk. Beroende på resultaten utbetalas mer eller mindre stöd.

Biståndsmedlen betalas direkt till samarbetslandets nationella budget och kanaliseras genom landets betalnings- och redovisningssystem. Det innebär att landets regler gäller och att medelsanvändningen kontrolleras av de egna kontrollorganen inklusive landets parlament .

2. Hur stor andel av Sveriges bistånd är budgetstöd?

Strax under en miljard kronor av det totala biståndet, eller knappt 3 procent, var budgetstöd 2011.  

3. När ger Sverige budgetstöd?

Enligt regeringens samarbetsstrategier kan Sida ge budgetstöd baserat på följande fem grundläggande förutsättningar:

• Grundläggande respekt för samt tydliga åtaganden och vidtagna åtgärder för att stärka mänskliga rättigheter och demokrati;
• En nationell strategi för utveckling och fattigdomsminskning med demokratisk förankring som sammantaget bedöms vara relevant, trovärdig och genomförbar;
• En tillväxtfrämjande och långsiktigt hållbar ekonomisk politik med utveckling och fattigdomsbekämpning som mål, i vilken makroekonomisk stabilitet ingår som en nödvändig förutsättning;
• Offentliga finansiella styrsystem som är tillräckligt transparenta, robusta och effektiva för att målsättningarna med stödet ska kunna uppnås tillsammans med en positiv utveckling av desamma;
• Ett tydligt åtagande samt vidtagna åtgärder från samarbetslandets regering att bekämpa korruption i den offentliga verksamheten.

En bedömning av samtliga dessa områden görs inför beslut om budgetstöd av Sida. Givarna och landets regering kommer också överens om hur åtgärderna som landet genomför och resultatet av programmen ska följas upp.

4. Varför tycker Sverige att budgetstöd är bra?

Rätt utformat och med rätt förutsättningar i samarbetslandet har budgetstöd flera fördelar:

• Demokratisk kontroll. Det förbättrar möjligheterna till en demokratisk utveckling eftersom det ger regeringen och parlamentet en överblick över de resurser som står till landets förfogande. Det ger också medborgarna insyn i den förda politiken. Detta skapar förutsättningar för större demokratisk kontroll över landets utvecklingspolitik.
• Planering. Landets möjlighet att planera hur samtliga offentliga resurser ska användas ökar genom att medlen blir en del av landets budgetprocess,
• Eget ansvar. Landets eget ansvar för fattigdomsbekämpningen ökar – och befolkningen kan utkräva detta ansvar,
• Lägre kostnader. De administrativa kostnaderna för att hantera biståndet minskar i samarbetslandet,
• Dialog. Budgetstödet ger givarna en möjlighet att diskutera landets samlade arbete för att minska fattigdomen tillsammans med landets politiker och tjänstemän.

Budgetstödet ger samtidigt givarna en möjlighet att diskutera landets samlade utvecklingspolitik, något som inte är möjligt när man stödjer enskilda projekt. Dessutom kan korruptionsbekämpningen breddas från att fokusera på enskilda projekt till att handla om hela landets system för att hantera offentliga resurser. Beslut om budgetstöd kopplas alltid till ett ramverk för uppföljning, baserat på landets egna prioriteringar och överenskommet mellan givare och landets regering.

Samtidigt förs en diskussion om huruvida budgetstöd är det bästa sättet för Sverige att ge bilateralt bistånd. Regeringen flaggade i sin biståndsbudget i september 2001 för att det generella budgetstödet kan försvinna helt. Den typen av stöd skulle då snarare skötas av EU-kommissionen och Världsbanken, dit Sverige ger multilateralt stöd. 

5. Vilka är riskerna med budgetstöd?

Riskerna för felanvändning av medlen är inte större för budgetstöd än för andra stödformer. Vi arbetar i fattiga länder vars administration inte alltid fungerar så väl som de borde. Att ge en del av biståndet som budgetstöd gör att vi bidrar till att stärka ländernas system så att samtliga resurser administreras och förvaltas väl, inklusive landets egna resurser (t.ex. skattemedel och tullintäkter).

En risk med budgetstöd, liksom med annat bistånd, är att budgetmedel används för ändamål som de inte är avsedda för. Därför är det oerhört viktigt att budgetstödet noggrant följs upp och att resultat verkligen redovisas. Det handlar om att se till att landets samlade resurser används på ett effektivt sätt för att minska fattigdomen.

6. Är budgetstöd rätt sätt att ge bistånd? Är inte projektstöd bättre?

En ökande andel budgetstöd innebär inte att vi kommer att upphöra med projektsamarbete. Men budgetstödet har flera fördelar för att nå en långsiktigt hållbar utveckling och öka fattiga länders ansvarstagande för sin egen utveckling.

Det traditionella biståndet, som främst bedrivs genom projekt, har lett till ett splittrat bistånd som gör det svårt för samarbetsländerna att få överblick över vilka biståndsinsatser som pågår. Projekten har ofta haft goda resultat för dem som har gynnats av dem, men spridningseffekterna har inte alltid varit tillräckliga. Och projekten tar mycket av ländernas ofta svaga kapacitet i anspråk. Det är i längden ohållbart och riskerar att motverka själva syftet med biståndet.

Budgetstödet gör det möjligt att stödja och föra dialog om landets hela politik för att minska fattigdomen. Härigenom skapar vi förutsättningar för att länderna skall kunna fokusera på genomförandet av sin politik snarare än att tillfredsställa olika givares olika krav på projektrapportering, möten, och så vidare. En skola, byggd för svenska projektpengar, är ytterst beroende av att landets utbildningssystem fungerar - att landet har kapacitet att utbilda lärare, avlöna dem, upphandla läromedel, med mera.

En utvärdering av budgetstödet till Mali, Zambia och Tunisien genomfördes 2011 av en grupp givare inom OECD:s biståndskommité DAC, i samarbete med bland annat EU-kommissionen. Resultaten av rapporten visade att budgetstöd är en bra och kostnadseffektiv metod för att stödja ett land där målen är tydliga och delas av givare och mottagare, framför allt inom områden som inte är så komplexa och med väl utarbetade policier, som hälsa och undervisning, Då kan man förvänta sig goda resultat av budgetstöd..

7. Sätter Sverige tillräcklig press på mottagarna? Vilka krav ställs idag?

Det effektivaste sättet att bekämpa fattigdomen är att stödja program som samarbetslandets regering själv känner ansvar för och som också har stöd av landets befolkning. Reformer dikterade av givarna är inte hållbara på längre sikt. En förutsättning är dock att vi som givare tror på programmen, att de kan leverera minskad fattigdom om de genomförs. Vi har en viktig roll att spela som dialogpartner och föra fram våra värderingar och synsätt. De länder som får svenskt budgetstöd får det inte kravlöst. Förutom att de grundläggande förutsättningarna för budgetstöd måste vara uppfyllda krävs också att framsteg kan redovisas mot de målsättningar som överenskommits. T ex att tillväxten ökar, att fler flickor går i skolan eller att statens resurser hanteras allt bättre via de reformer som genomförs.

8. Hur skall vi kunna veta vad våra biståndsmedel använts till?

Tillsammans med andra givare följer vi upp att landets statsbudget genomförs som planerat. Vi följer också upp resultatet av landets politik för att minska fattigdomen, och hur landets förmåga att hantera offentliga medel förbättras. En sista utväg om genomförandet av politiken är svag, eller om oegentligheter framkommer, är att Sverige avbryter budgetstödssamarbetet.

Vi kan naturligtvis inte veta vad de enskilda biståndskronorna används till. Men om vi kan se att mer av landets budget går till utbildning och hälsa, landsbygdsvägar och vatten, om tillväxten ökar och om vi kan se att fler barn går i skolan och fler mödrar föder barn med utbildad personal närvarande, då vet vi att det svenska budgetstödet sannolikt har varit effektivt.

Den senaste utvärderingen av budgetstöd (2011) i Mali, Zambia och Tunisien genomförd inom ramen för utvärderingsarbetet inom OECDs biståndskommité visar att budgetstödet använts för att öka utgifterna för prioriterade områden såsom undervisning och hälsovård

9. Varför ger Sverige budgetstöd till länder där korruption förekommer?

Sverige ger bistånd till fattiga länder. Och fattigdom tar sig många uttryck, bland annat svaga administrativa system som ger utrymme för korruption. Sverige tar alltid korruption på allvar. Därför säkerställer vi alltid att det finns ett genuint intresse i länderna av att förbättra systemen för att hantera offentliga resurser för att vi skall kunna ge budgetstöd. Vi följer också noga upp att förbättringar faktiskt görs, och stödjer detta arbete tillsammans med andra givare. Utvärderingar av budgetstödet visar att i länder som fått budgetstöd har fokus på bekämpandet av korruption ökat, och ländernas system för att hantera offentliga resurser har blivit bättre.

Riskerna för korruption är inte beroende av biståndsformen och kan lika gärna förekomma i projekt.

10. Varför ger Sverige budgetstöd till länder med icke fullt fungerande demokratiska system?

Demokrati är en process som tar tid. Vi samarbetar med länder som uttrycker en vilja att främja demokrati och förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna, och där vi ser en positiv trend. Och vi är övertygade om att vår närvaro och dialog påverkar. Detta gäller allt svenskt utvecklingssamarbete - inte bara budgetstöd.

Om situationen i ett land försämras, och myndigheterna exempelvis bryter mot de mänskliga rättigheterna, måste vi se över förutsättningarna för vårt utvecklingssamarbete. Ibland tvingas Sverige avbryta samarbetet. Ibland kan en förstärkt dialog påverka. Ibland kan vi fortsätta med mer begränsade insatser.

11. Går svenskt budgetstöd till militärutgifter?

Sverige stödjer landets arbete med att minska fattigdomen, baserat på landets strategi för fattigdomsbekämpning. Det är genomförandet av denna strategi som budgetstödet finansierar, inte militärutgifter. Denna typ av fattigdomsstrategier ska möjliggöra ökade satsningar på bland annat hälsa och utbildning.

Samtidigt har alla länder rätt till ett rimligt försvar - vi kan inte kräva att ett land skall avstå från möjligheten att försvara sina gränser för att vi skall kunna samarbeta med det. Däremot är frågan om försvarets storlek viktig när vi analyserar budgetens sammansättning och faktiska genomförande. Skulle försvarets andel av statsbudgeten öka, eller inte minska i avsedd utsträckning, kan det finnas anledning att se över det svenska samarbetets utformning..

12. Är inte budgetstödet bara ett sätt att minska handläggningskostnaderna på Sida?

Nej, syftet med budgetstödet är i första hand att öka biståndets effektivitet genom att minska på samarbetsländernas administrativa kostnader - inte våra.

Budgetstöd är förknippat med omfattande arbete på svensk sida för att leva upp till de höga kvalitetskrav som Sverige ställer. Det krävs gedigna bedömningar av situationen i länderna inför ett beslut. Det krävs också en intensiv dialog och uppföljning, samt goda kunskaper om ländernas politik i olika avseenden. Och ibland också stöd till ländernas reformer av de offentliga finansiella styrsystemen för ökad effektivitet och ökad öppenhet.

13. Borde Sverige inte satsa mer på demokratistöd istället för budgetstöd?

Budgetstöd ges inte på bekostnad av demokratibistånd. Denna typ av stöd kan snarare förbättra möjligheterna till en demokratisk utveckling. Det ger en bättre chans för regering och parlament att ha en överblick över de resurser som står till landets förfogande. Detta skapar förutsättningar för större demokratisk kontroll över landets utvecklingspolitik. För att ytterligare stärka den demokratiska processen kan det vara viktigt med direkt stöd, t ex genom utbildning av parlamentariker eller insatser för att stärka det civila samhället och media.