13 frågor och svar om svenskt budgetstöd

1. Vad är egentligen generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning?

Denna typ av samarbete är långsiktigt och byggt på att samarbetslandet genomför en plan/strategi för att minska fattigdomen. Budgetstödet innebär att man delfinansierar planen för fattigdomsbekämpning. Det kan exempelvis handla om satsningar på hälsovård, utbildning och förbättrad infrastruktur. Därtill stöds reformer för att förbättra effektiviteten i den statliga förvaltningen. Biståndsmedlen betalas direkt till samarbetslandets nationella budget och kanaliseras genom landets betalnings- och redovisningssystem. Det innebär att landets regler gäller och att medelsanvändningen kontrolleras av de egna kontrollorganen inklusive landets parlament. På så sätt stärks systemen samtidigt som satsningarna på fattigdomsbekämpning institutionaliseras. Det skapar förutsättningar för ägarskap och långsiktigt hållbara resultat efter det att biståndet fasats ut.

Budgetstödet följs upp via ett gemensamt mål- och resultatramverk vid årliga genomgångar. Särskilt fokus i mål- och resultatramverket ligger på genomförande och resultat av reformer för att stärka samarbetspartens budget- och medelshantering, men ramverket inkluderar också tydliga mål såsom antalet elever som genomför skolgången eller antal barn som vaccinerats. Hur budgetresurser använts, revisioner och framtida planer följs också upp och förs dialog om. Beroende på resultaten utbetalas mer eller mindre stöd.

2. Hur stor andel av Sveriges bistånd är generellt budgetstöd?

Sida betalade 2012 ut 823 miljoner kronor i generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning. Det motsvarar knappt 3 procent av det svenska biståndet.

3. När ger Sverige budgetstöd?

Regeringen anger i samarbetsstrategierna om Sida kan ge budgetstöd baserat på följande fem grundläggande förutsättningar:

• Grundläggande respekt för samt tydliga åtaganden och vidtagna åtgärder för att stärka mänskliga rättigheter och demokrati;
• En nationell strategi för utveckling och fattigdomsminskning med demokratisk förankring som sammantaget bedöms vara relevant, trovärdig och genomförbar;
• En tillväxtfrämjande och långsiktigt hållbar ekonomisk politik med utveckling och fattigdomsbekämpning som mål, i vilken makroekonomisk stabilitet ingår som en nödvändig förutsättning;
• Offentliga finansiella styrsystem som är tillräckligt transparenta, robusta och effektiva för att målsättningarna med stödet ska kunna uppnås tillsammans med en positiv utveckling av desamma;
• Ett tydligt åtagande samt vidtagna åtgärder från samarbetslandets regering att bekämpa korruption i den offentliga verksamheten.

En bedömning av samtliga dessa områden görs även inför beslut om budgetstöd av Sida. Givarna och landets regering kommer också överens om hur åtgärderna som landet genomför och resultatet av programmen ska följas upp i ett gemensamt mål- och resultatramverk. Om händelser i landet gör att förutsättningarna inte längre finns utbetalas inget budgetstöd. Dialog förs då för att komma till rätta med situationen. Om denna inte ger resultat sägs till sist avtalet upp med samarbetslandet.

4. Vad är fördelarna med budgetstöd?

Rätt utformat och med rätt förutsättningar i samarbetslandet har budgetstöd flera fördelar:

• Demokratisk kontroll. Det förbättrar möjligheterna till en demokratisk utveckling eftersom det ger regeringen och parlamentet en överblick över de resurser som står till landets förfogande. Det ger också medborgarna insyn i den förda politiken. Detta skapar förutsättningar för större demokratisk kontroll över landets utvecklingspolitik.
• Planering. Landets möjlighet att planera hur samtliga offentliga resurser ska användas ökar genom att medlen blir en del av landets budgetprocess,
• Eget ansvar. Landets eget ansvar för fattigdomsbekämpningen ökar – och befolkningen kan utkräva detta ansvar.
• Bärkraftighet: Genom att satsningarna ligger på landets budget och är del av ordinära processer skapas förutsättningar för långsiktigt bärkraftiga resultat efter det att biståndet fasats ut.
• Lägre kostnader. De administrativa kostnaderna för att hantera biståndet minskar i samarbetslandet,
• Dialog. Budgetstödet sätter resultat i fokus och ger möjlighet att diskutera landets samlade arbete för att minska fattigdomen tillsammans med landets politiker och tjänstemän.

Budgetstödet ger en direkt möjlighet att diskutera landets samlade utvecklingspolitik, något som inte är möjligt när man stödjer enskilda projekt. Dessutom kan korruptionsbekämpningen breddas från att fokusera på enskilda projekt till att handla om hela landets system för att hantera offentliga resurser. Beslut om budgetstöd kopplas alltid till ett ramverk för uppföljning, baserat på landets egna prioriteringar och överenskommet mellan givare och landets regering.

5. Vilka är riskerna med budgetstöd?

Det finns som för alla biståndsformer risk för korruption och felanvändning av resurser. Utvärderingar pekar dock på att den risken inte större för budgetstöd än för andra stödformer. Vi arbetar i fattiga länder vars administration inte alltid fungerar så väl som den borde. Att ge en del av biståndet som budgetstöd gör att vi bidrar till att stärka ländernas system så att samtliga resurser administreras och förvaltas väl, inklusive landets egna resurser (t.ex. skattemedel och tullintäkter). En god uppföljning av hur budgetmedlen används krävs därtill och budgetstödet möjliggör en kontinuerlig dialog om resursanvändningen och åtgärder för att komma till rätta med misshushållning och förbättra resultaten. Budgetstödet kompletteras också med åtgärder för att stärka granskande institutioner och öka medborgarnas insyn.

Det finns en risk att budgetstöd, liksom allt bistånd minskar benägenheten att öka de egna intäkterna genom beskattning. En annan risk som budgetstödet delar med andra former av bistånd är att det externa resursinflödet ändrar relativpriserna i ekonomin och driver upp kostnadsläget med följden att landets konkurrenskraft urholkas, den så kallade holländska sjukan. Utvärderingarna av budgetstöd finner dock inga belägg för denna typ av negativa effekter av budgetstöd. Länder som har fått budgetstöd har t ex generellt ökat sina egna intäkter och minskat biståndsberoendet.

6. Är budgetstöd rätt sätt att ge bistånd? Är inte projektstöd bättre?

Budgetstödets andel av svenskt bistånd är liten och budgetstöd lämpar sig inte för alla länder då det kräver att grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Budgetstödet är dock en viktig form som utvecklats utifrån den samlade erfarenhet, som 50 års bistånd bidragit till, om vad som behövs för att nå en långsiktigt hållbar utveckling och öka fattiga länders ansvarstagande för sin egen utveckling.

Det traditionella biståndet, som främst bedrivs genom projekt, har lett till ett splittrat bistånd som gör det svårt att få överblick över vilka bistånds-insatser som pågår. Det försvårar en god allokering av resurser och riskerar att leda till felsatsningar. Projekten har ofta haft goda resultat för dem som har gynnats av dem, men spridningseffekterna har inte alltid varit tillräckliga. Och projekten tar mycket av ländernas ofta svaga kapacitet i anspråk.

Budgetstödet gör det möjligt att stödja och föra dialog om landets hela politik för att minska fattigdomen. Härigenom skapar vi förutsättningar för att länderna skall kunna fokusera på genomförandet av sin politik snarare än att tillfredsställa olika givares olika krav på projektrapportering, möten, och så vidare. Fokus flyttas istället till att landet förbättrar sin egen planering, genomförande kapacitet och uppföljning. En skola, byggd för svenska projektpengar, är ytterst beroende av att landets utbildningssystem fungerar - att landet har kapacitet att utbilda lärare, avlöna dem, upphandla läromedel, med mera.

En oberoende utvärdering av budgetstödet till Mali, Zambia och Tunisien genomfördes 2011 i OECDs regi. Rapporten visade att budgetstöd är en relevant och kostnadseffektiv metod för att stödja ett land där målen är tydliga och delas av givare och mottagare, framför allt inom områden som inte är så komplexa och där det finns med väl utarbetade planer, såsom inom hälsa och undervisning. Under dessa förutsättningar kan man förvänta sig goda resultat av budgetstöd. På områden där en samsyn saknas har dock resultaten i stort uteblivit. Det stämmer väl med forskningen som påvisar att man inte kan köpa reformer.

7. Sätter Sverige tillräcklig press på mottagarna? Vilka krav ställs idag?

Att stödja program som samarbetslandets regering själv känner ansvar för och som också har stöd av landets befolkning är ett effektivt sätt att bekämpa fattigdom på. Reformer dikterade av givarna och som inte finns lokalt ägarskap för är inte hållbara på längre sikt. En förutsättning är dock att Sverige tror på programmen, att de kan leverera minskad fattigdom om de genomförs.

Vi har en viktig roll att spela som dialogpartner och föra fram våra värderingar och synsätt. De länder som får svenskt budgetstöd får det inte kravlöst. Förutom att de grundläggande förutsättningarna för budgetstöd måste vara uppfyllda krävs också att framsteg kan redovisas mot de målsättningar som överenskommits. T ex att tillväxten ökar, att fler flickor går i skolan eller att statens resurser hanteras allt bättre via de reformer som genomförs. Detta följs upp årligen i en genomgång av resultat och storleken på stödet beror på graden av måluppfyllelse.

8. Hur skall vi kunna veta vad våra biståndsmedel använts till?

Tillsammans med andra givare följer vi upp att landets statsbudget genomförs som planerat. Vi följer också upp resultatet av landets politik för att minska fattigdomen, och hur landets förmåga att hantera offentliga medel förbättras. En sista utväg om genomförandet av politiken är svag, eller om oegentligheter framkommer, är att Sverige avbryter budgetstödssamarbetet.

Vi kan naturligtvis inte veta vad de enskilda biståndskronorna används till. Men om vi kan se att mer av landets budget går till utbildning och hälsa, landsbygdsvägar och vatten, om tillväxten ökar och om vi kan se att fler barn går i skolan och fler mödrar föder barn med utbildad personal närvarande, då vet vi att det svenska budgetstödet sannolikt har varit effektivt.

De utvärderingar av budgetstöd som gjorts visar också att budgetstödet använts för att öka utgifterna för prioriterade områden såsom undervisning och hälsovård.

9. Varför ger Sverige budgetstöd till länder där korruption förekommer?

Sverige ger bistånd till fattiga länder. Och fattigdom tar sig många uttryck inte minst i bristande kapacitet och svaga administrativa system som ger utrymme för korruption. Sverige tar alltid korruption på allvar och agerar på information om oegentligheter. För att vi ska ge budgetstöd krävs ett åtagande inklusive åtgärder för att minska korruption. Vi följer också noga upp att förbättringar faktiskt görs, och stödjer detta arbete tillsammans med andra givare. Utvärderingar av budgetstödet visar att i länder som fått budgetstöd har fokus på bekämpandet av korruption ökat, och ländernas system för att hantera offentliga resurser har blivit bättre. De har inte heller funnit belägg för att budgetstöd skulle vara en biståndsform som är mer utsatt för korruption än andra former.

10. Varför ger Sverige budgetstöd till länder med icke fullt fungerande demokratiska system?

Demokrati är en process som tar tid. Vi samarbetar med länder som uttrycker en vilja att främja demokrati och förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna, och där vi ser en positiv trend över tiden. Och vi är övertygade om att vår närvaro och dialog påverkar. Detta gäller allt svenskt utvecklingssamarbete - inte bara budgetstöd.

Om situationen i ett land försämras, och myndigheterna exempelvis bryter mot de mänskliga rättigheterna, måste vi se över förutsättningarna för vårt utvecklingssamarbete. Ibland tvingas Sverige avbryta samarbetet. Ibland kan en förstärkt dialog påverka. Ibland kan vi fortsätta med mer begränsade insatser.

11. Går svenskt budgetstöd till militärutgifter?

Sverige stödjer landets arbete med att minska fattigdomen, baserat på landets strategi för fattigdomsbekämpning. Det är genomförandet av denna strategi som budgetstödet finansierar, inte militärutgifter. Utvärderingar bekräftar också att så är fallet. Budgetstödet har använts till stora satsningar på t ex hälsa, undervisning och vägar.

Samtidigt har alla länder rätt till ett rimligt försvar - vi kan inte kräva att ett land skall avstå från möjligheten att försvara sina gränser för att vi skall kunna samarbeta med det. Däremot är frågan om försvarets storlek viktig när vi analyserar budgetens sammansättning och faktiska genomförande. Skulle försvarets andel av statsbudgeten öka, eller inte minska i avsedd utsträckning, kan det finnas anledning att se över det svenska samarbetets utformning.

12. Är inte budgetstödet bara ett sätt att minska handläggningskostnaderna på Sida?

Nej, ett av syftena med budgetstöd är att öka biståndets effektivitet genom att minska på samarbetsländernas administrativa kostnader - inte våra.

Budgetstöd är förknippat med omfattande arbete på svensk sida för att leva upp till de höga kvalitetskrav som Sverige ställer. Det krävs gedigna bedömningar av situationen i länderna inför ett beslut. Det krävs också en intensiv dialog och uppföljning, samt goda kunskaper om ländernas politik i olika avseenden. Och kompletterande stöd till bland annat reformer av de offentliga finansiella styrsystemen och aktörer som utkräver ansvar såsom nationella revisionsmyndigheter.

13. Borde Sverige inte satsa mer på demokratistöd istället för budgetstöd?

Budgetstöd ges inte på bekostnad av demokratibistånd. Denna typ av stöd kan snarare förbättra möjligheterna till en demokratisk utveckling. Det ger en bättre chans för regering, parlament och medborgare att ha en överblick över de resurser som står till landets förfogande. Detta skapar förutsättningar för större demokratisk kontroll över landets utvecklingspolitik. För att ytterligare stärka den demokratiska processen kan det vara viktigt med direkt stöd, t ex genom utbildning av parlamentariker eller insatser för att stärka det civila samhället och media.